Programme des enquêtes criminelles (LIPR) de l'ASFC - Étude d'évaluation

Rapport final
Décembre 2010

Table des matières

• Résumé
• 1. Introduction et contexte
  • Aperçu du Programme des enquêtes criminelles de l'ASFC
  • But et portée de l'évaluation
  • Méthode d'évaluation
• 2. Principales constatations - Pertinence
  • Nécessité de maintenir le Programme
  • Harmonisation avec les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et le mandat de l'ASFC
• 3. Principales constatations – Rendement
  • Atteinte des résultats prévus
  • Démonstration de l'efficience et des économies réalisées
• 4. Principales conclusions, recommandations et réponse de la direction
• Annexes
  • Annexe A: Abbréviations et acronymes
  • Annexe B: Nom et déscription des articles de la LIPR

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Résumé

L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a un double mandat qui consiste à faciliter la circulation des voyageurs et des marchandises légitimes et à intercepter les voyageurs et les marchandises qui présentent une menace pour le Canada. L'ASFC remplit ce mandat en assurant la prestation de services frontaliers intégrés qui soutiennent les priorités en matière de sécurité nationale, de sécurité publique et de prospérité économique.

Le volet Exécution de la loi en matière criminelle de l'ASFC est principalement axé sur la détection, la procédure de recours et la dissuasion des éventuels fraudeurs à commettre des infractions à la législation frontalière de l'ASFC.[ 1 ] Le Programme des enquêtes criminelles de l'ASFC a pour rôle d'enquêter et de formuler des recommandations sur la poursuite des cas importants de fraude et de passage de clandestins en vertu de la Loi sur les douanes, du Tarif des douanes, de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR), de la Loi sur l'accise, de la Loi sur les licences d'exportation et d'importation et de bon nombre des soixante-dix autres lois fédérales qui sont appliquées par l'ASFC.

En 2006, l'ASFC s'est vue confier la responsabilité de plusieurs activités d'enquêtes criminelles liées à la LIPR lorsqu'elles ont été transférées de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) à la suite d'un examen des programmes à la GRC. L'ASFC a assumé la responsabilité première d'enquêter sur une gamme d'infractions à la LIPR, liées aux fausses présentations de consultants, aux fausses présentations, aux documents frauduleux et au fait d'aider ou d'inciter des personnes à commettre des infractions, y compris celles impliquant des entreprises et des établissements commerciaux.[ 2 ] La GRC a conservé la responsabilité des enquêtes criminelles sur les infractions à la Loi sur la citoyenneté, au Décret sur les passeports canadiens et au Code criminel, ainsi que sur les infractions à la LIPR liées au crime organisé, à la sécurité nationale et à la traite présumée de personnes.

But et portée de l'évaluation

Le présent rapport présente les constatations d'une évaluation des activités du Programme des enquêtes criminelles de l'ASFC liées aux enquêtes et aux accusations portées pour des infractions criminelles désignées dans la LIPR. La présente évaluation exclut les activités du Programme des enquêtes criminelles liées aux autres lois et règlements du gouvernement, comme la Loi sur les douanes et le Programme de perquisition informatique et de récupération des éléments de preuve (PIREP).

La présente évaluation fait partie des priorités énoncées dans le Plan d'évaluation pluriannuel axé sur le risque de l'ASFC de 2009-2011, qui a été approuvé en juillet 2009 par le Comité d'évaluation de la haute direction (CEHD). L'évaluation a été réalisée entre octobre 2009 et janvier 2010. En préparation de la présente évaluation, l'équipe d'évaluation, en collaboration avec les principaux intervenants internes, a élaboré un modèle logique pour les activités du Programme des enquêtes criminelles liées à la LIPR. En se fondant sur le modèle logique, on a déterminé les principales questions d'évaluation et établi un plan d'évaluation.

Méthode d'évaluation

La Division de l'évaluation des programmes, qui relève de la Direction de la vérification interne et de l'évaluation des programmes de l'ASFC, a coordonné et réalisé la présente évaluation. Les principaux éléments de preuve reposent sur l'examen des documents, les observations formulées durant les visites d'emplacement, les groupes de réflexion et les entrevues en profondeur réalisées auprès du personnel clé de l'ASFC dans les régions et à l'administration centrale, de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), de la GRC, du Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) et des intervenants du secteur privé.

Principales conclusions et recommandations

Dans l'ensemble, l'évaluation a permis de constater que le Programme des enquêtes criminelles (LIPR) constitue un élément clé pour assurer l'intégrité du programme de l'immigration du Canada et de sa législation frontalière. Il soutient la priorité du gouvernement fédéral de maintenir un Canada sûr et sécuritaire en veillant à ce que ceux qui présentent une menace pour l'intégrité des lois de l'immigration du Canada soient identifiés, qu'ils fassent l'objet d'une enquête et qu'ils soient poursuivis. En outre, les enquêtes relatives aux infractions criminelles désignées dans la LIPR constituent une responsabilité claire de l'ASFC, laquelle contribue au résultat stratégique de l'ASFC de s'assurer que la population du Canada est protégée contre les risques liés à la frontière. Les rôles et les responsabilités assumés par les divers organismes partenaires (l'ASFC, CIC, le SPPC et la GRC) correspondent aux mandats de chaque organisme et sont définis dans les protocoles d'entente et les accords connexes.

L'ASFC a réalisé de solides progrès depuis qu'elle a pris en charge la responsabilité des enquêtes criminelles sur les infractions à la LIPR en 2006 2007. Le nombre de renvois aux unités des enquêtes criminelles de toutes sources a doublé. En quatre ans, de 2006-2007 à 2009-2010, le nombre des accusations portées a augmenté de 40,2 %.[ 3 ] Le taux de condamnation pour les cas ayant fait l'objet d'une poursuite demeure élevé (environ 90 %). En 2005-2006, avant d'assumer les responsabilités relatives aux enquêtes liées à la LIRP, l'ASFC avait dépensé 14 766 601 $ pour les enquêtes criminelles. En 2008-2009, les dépenses ont augmenté de 46,4 %, pour passer à 21 623 323 $. Toutefois, 17 % des dépenses représente une hausse de ressources découlant de l'initiative de CEC et 21 % est attribuable à la conversion FB.[ 4 ] On ne connaît pas la part réelle du budget consacrée aux enquêtes et aux poursuites liées à la LIPR.

Aucune analyse détaillée n'a été effectuée afin de déterminer l'incidence des enquêtes liées à la LIPR sur les autres activités des enquêtes criminelles. Les personnes interrogées reconnaissent que l'on continue de vouloir atteindre ou dépasser les objectifs d'enquête établis par la Division des enquêtes criminelles (DEC) de l'ASFC. En d'autres termes, on ne se concentre pas toujours sur les priorités énoncées dans le plan d'activités annuel de 2009-2010. L'évaluation a permis de constater que le Programme a de la difficulté à concrétiser sa vision, notamment dans le domaine de la formation, de la mesure du rendement, ainsi que du système et des outils nécessaires à l'exécution du travail.

Les procureurs publics et les gestionnaires et directeurs régionaux de l'ASFC ont déterminé qu'il était nécessaire d'améliorer les compétences et les connaissances des enquêteurs dans les secteurs du droit pénal, des techniques d'entrevue, de l'obtention et de l'exécution des mandats de perquisition et des enquêtes judiciaires. En outre, les personnes interrogées et les participants aux groupes de réflexion ont indiqué que les cas complexes, de par leur nature même, exigent un plus haut niveau de compétence dans ces domaines. Même si la Direction de la formation et de l'apprentissage de l'ASFC met la dernière main au parcours d'apprentissage des enquêteurs, cet outil ne s'appliquera qu'aux cours existants et, par conséquent, ne tiendra pas compte des lacunes qui pourraient exister dans la formation actuelle des enquêteurs.

Les principaux indicateurs de rendement du Programme sont le nombre de cas renvoyés au Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) aux fins de poursuite, le nombre de cas pour lesquels l'ASFC porte des accusations et le taux de condamnation. En outre, le nombre et la source des renvois sont consignés et font l'objet d'un suivi. Cependant, il n'est pas possible de lier un cas au niveau de menace ou de risque à l'aide du système de gestion des cas. De plus, la citoyenneté[ 5 ] d'un contrevenant potentiel ou le programme de l'immigration en vertu duquel le suspect peut avoir présenté une demande ne fait pas l'objet d'un suivi. Il est donc difficile de déterminer si l'ASFC traite les « bons cas » et si les cas servent réellement à soutenir l'intégrité du programme de l'immigration.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé de :

Recommandation 1 : La Direction générale des programmes élabore une justification et une stratégie qu'elle met en œuvre. La stratégie devrait inclure un plan de mise en œuvre détaillée, traiter des questions notées dans ce rapport et inclure les points suivants :

• une analyse des répercussions sur les autres activités des enquêtes criminelles découlant de cette attention;
• un modèle de gouvernance qui facilitera les partenariats et l'échange de renseignements avec les partenaires internes et externes;
• un cadre de mesure du rendement pour assurer que suffisamment d'informations sont disponibles pour établir des rapports et surveiller les activités de programme et les budgets connexes;
• une analyse des besoins en matière de formation pour cerner les exigences relatives aux connaissances et aux compétences à la fois pour les enquêteurs et les agents des services frontaliers (ASF);
• un profil de risque de cas pour aider les régions au moment de la sélection de cas et pour s'assurer de mettre l'accent sur les cas à risque élevé.

À l'instar de la constatation ci-dessus concernant l'insuffisance des renseignements sur le rendement, le Système de gestion de l'information des enquêtes des douanes (SGIED) actuel n'a pas la capacité de répondre aux besoins du programme. Le nombre et le type de champs ou de variables ne sont pas suffisants pour extraire les renseignements requis.

Les améliorations apportées au Système avaient été définies au préalable. Par exemple, un rapport du Bureau du vérificateur général de 2007 mentionnait la nécessité d'utiliser le renseignement et les données sur les enquêtes pour évaluer les personnes désirant participer aux divers programmes des voyageurs fiables. Les améliorations prévues ou en cours comprennent l'accès supplémentaire en mode « lecture seulement » pour les employés des autres programmes de l'ASFC, des options de recherche améliorées, la mise à jour des listes déroulantes actuelles et l'ajout de nouveaux champs. Jusqu'à présent, aucune de ces améliorations n'a été intégrée au SGIED. En fait, dans son plan d'activités de 2009-2010, la DEC indique que le Système constitue la principale difficulté qui nuit à la progression du Programme. Un rapport de la Direction générale de la technologie de l'ASFC vient appuyer ce point de vue en concluant qu'il est parfaitement justifié de remplacer le SGIED.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé de :

Recommandation 2 : La Direction générale des programmes doit améliorer ou remplacer le SGIED afin de mieux soutenir la collecte et la production de renseignements sur le rendement du programme.

En 2009-2010, les unités des enquêtes criminelles ont conclu 230 cas. Cependant, au cours du même exercice, huit articles seulement ont paru dans la presse sur quatre cas uniques ayant donné lieu à des condamnations pour des infractions criminelles à la LIPR, ce qui souligne précisément le mérite des activités des enquêtes criminelles de l'ASFC.

Les personnes interrogées ont indiqué à l'unanimité que la communication des résultats du Programme par l'entremise des médias et la sensibilisation des intervenants et des collectivités touchées au Canada et à l'étranger contribuera au résultat de programme portant sur la dissuasion. Elles ont également indiqué que l'atteinte de ce résultat de programme, c'est-à-dire la dissuasion de commettre des infractions à la LIPR, est actuellement entravée par le manque de communication des résultats du Programme.

Les autorités frontalières d'autres pays, comme l'agence frontalière du Royaume-Uni, ont reconnu l'importance des campagnes de sensibilisation comme moyen de dissuasion de la fraude en matière d'immigration. Par exemple, en 2007-2008, afin de « dissuader les travailleurs illégaux et le passage de clandestins et d'encourager l'observation des lois »,[ 6 ] l'agence frontalière du Royaume-Uni a lancé une campagne médiatique pour sensibiliser la population aux nouvelles amendes imposées en cas d'embauche de travailleurs illégaux. Aucune donnée n'était disponible concernant l'incidence de la campagne médiatique sur la dissuasion.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé de :

Recommandation 3 : La Direction générale des programmes doit collaborer avec la Direction des communications afin d'élaborer et de mettre en œuvre une stratégie de communication pour le Programme des enquêtes criminelles visant à dissuader la commission d'infractions criminelles à la LIPR.

Introduction et contexte

L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a un double mandat qui consiste à faciliter la circulation des voyageurs et des marchandises légitimes et à intercepter les voyageurs et les marchandises qui présentent une menace pour le Canada. L'ASFC remplit ce mandat en assurant la prestation de services frontaliers intégrés qui soutiennent les priorités en matière de sécurité nationale, de sécurité publique et de prospérité économique.

Le volet Exécution de la loi en matière criminelle de l'ASFC est principalement axé sur la détection, la procédure de recours et la dissuasion des éventuels fraudeurs à commettre des infractions à la législation frontalière de l'ASFC.[ 7 ] Le Programme des enquêtes criminelles de l'ASFC a pour rôle d'enquêter et d'intenter des poursuites contre ceux qui commettent des infractions, comme les fausses présentations, les documents frauduleux et le fait d'aider ou d'inciter des personnes à commettre des infractions en matière d'immigration.

Le Canada est une destination privilégiée par de nombreux migrants, en raison notamment de la croissance du produit intérieur brut (PIB), qui devrait s'établir à 3 % en 2010,[ 8 ] du filet de sécurité sociale complet et du processus de détermination du statut de réfugié. En 2009-2010, plus de 85 millions de personnes sont entrées au Canada par les divers points d'entrée (schéma 1). La vaste majorité des personnes sont entrées au pays pour un séjour temporaire à titre de visiteur, d'étudiant ou de travailleur étranger.

Schéma 1 : Personnes entrées au Canada, par mode, de 2006-2007 à 2009 2010[ 9 ]

	2006-2007	2007-2008	2008-2009	2009-2010
aérien	22 133 553	23 359 832	23 429 651	22 252 784
routier	69 772 698	69 958 953	64 381 303	59 697 945
maritime	2 816 331	2 892 346	2 961 255	2 929 735
ferroviaire	284 242	282 368	255 612	250 352
Total	95 006 824	96 493 499	91 027 821	85 130 816

Si la plupart des personnes qui séjournent temporairement au Canada quittent le pays lorsqu'elles sont tenues de le faire, un petit nombre y demeurent illégalement. En outre, un faible pourcentage de migrants entrent au Canada munis de titres de voyage et de documents d'identité frauduleux. Les infractions peuvent également être commises tant par des employeurs que par des consultants en immigration qui aident les migrants à entrer au pays par des moyens frauduleux. De surcroît, certains migrants irréguliers (p. ex. arrivés sans documents réglementaires) entrent au Canada clandestinement, tant par les points d'entrée qu'entre les points d'entrée, et tentent de présenter une demande d'asile ou vivent dans la clandestinité. Ces activités présentent de sérieux défis pour le maintien de l'intégrité de la législation frontalière du Canada, l'intégrité du programme de l'immigration et la sécurité des Canadiens.

Aperçu du Programme des enquêtes criminelles de l'ASFC

Le Programme des enquêtes criminelles de l'ASFC effectue des enquêtes et formulent des recommandations concernant la poursuite des cas graves de fraude et de passage de clandestins en vertu de la Loi sur les douanes, du Tarif des douanes, de la LIPR, de la Loi sur l'accise, de la Loi sur les licences d'exportation et d'importation et de bon nombre des soixante-dix autres lois fédérales appliquées par l'ASFC. Une affaire pénale implique une poursuite par la Couronne en vertu d'une loi relevant du droit public, comme les lois précitées.[ 10 ]

En 2006, l'ASFC s'est vue confier la responsabilité de plusieurs activités d'enquêtes criminelles liées à la LIPR lorsqu'elles ont été transférées de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) à la suite d'un examen des programmes à la GRC. En 2007, les rôles, les responsabilités et les redditions de compte des deux organismes ont été énoncés en détails dans une lettre d'intention.[ 11 ] En vertu de cet accord, l'ASFC a assumé la responsabilité première d'enquêter sur une gamme d'infractions à la LIPR, liées aux fausses présentations de consultants, aux fausses présentations, aux documents frauduleux et au fait d'aider ou d'inciter des personnes à commettre des infractions, y compris les infractions impliquant des entreprises et des établissements commerciaux.[ 12 ] La GRC a conservé la responsabilité des enquêtes criminelles sur les infractions à la Loi sur la citoyenneté, au Décret sur les passeports canadiens et au Code criminel, ainsi que sur les infractions à la LIPR liées au crime organisé, à la sécurité nationale et à la traite présumée de personnes.

La Division des enquêtes criminelles (DEC) de l'ASFC fait partie de la Direction des programmes après le passage à la frontière, laquelle relève de la Direction générale des programmes. Chacune des huit régions de l'ASFC a son unité des enquêtes criminelles. Les enquêteurs mènent des enquêtes sur le signalement d'activités illégales, recueillent et analysent les éléments de preuve par divers moyens, comme des mandats de perquisition et des interrogatoires, procèdent à l'arrestation des contrevenants, portent des accusations et fournissent leur aide au Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) pour les poursuites criminelles. Actuellement, la région des Prairies (Calgary) et la région du Grand Toronto (RGT) ont des équipes d'enquêteurs qui se consacrent exclusivement aux infractions à la LIPR.

Les enquêteurs travaillent en collaboration avec le personnel des autres ministères et organismes gouvernementaux pour mener à bien les activités du programme :

• Le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) est un organisme fédéral qui formule des avis sur les poursuites à l'intention des enquêteurs de l'ASFC et intente des poursuites en regard des infractions à la LIPR.
• La Direction générale de la gestion opérationnelle et de la coordination de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) est chargée de coordonner toutes les activités opérationnelles du Ministère, y compris les activités des bureaux régionaux et des unités de traitement des cas. Les unités régionales travaillent en collaboration avec l'ASFC pour déterminer les cas possibles et les tendances en matière de fraudes commises par des immigrants.
• L'objectif du Programme d'exécution de la loi en matière d'immigration et de passeport de la GRC consiste à intercepter et à combattre le passage organisé de clandestins et la traite de personnes. Les six sections des questions d'immigration et de passeport réparties dans tout le pays travaillent en collaboration avec les unités des enquêtes criminelles de l'ASFC sur les enquêtes liées au passage de clandestins et à la traite de personnes.

But et portée de l'évaluation

La présente évaluation a pour but d'examiner la pertinence, le rendement et l'efficience du Programme des enquêtes criminelles relatives à la LIPR. Cette évaluation fait partie des priorités énoncées dans le Plan d'évaluation pluriannuel axé sur le risque de l'ASFC de 2009-2011, qui a été approuvé en juillet 2009 par le Comité d'évaluation de la haute direction de l'Agence.

La Division de l'évaluation des programmes, qui relève de la Direction de la vérification interne et de l'évaluation des programmes, a coordonné et réalisé la présente étude d'évaluation. L'évaluation a été réalisée entre octobre 2009 et février 2010.

L'évaluation ne porte que sur les activités effectuées par l'ASFC. La portée de l'évaluation est résumée au schéma 2.

Schéma 2 : Portée de l'évaluation

Éléments compris dans l'évaluation	Éléments exclus de l'évaluation
Activités du Programme des enquêtes criminelles liées à la LIPR	Activités du Programme des enquêtes criminelles autres que celles liées à la LIPR
Produits et processus du renseignement destinés à soutenir les activités d'enquêtes criminelles liées à la LIPR	Activités d'enquête de l'exécution de la loi dans les bureaux intérieurs
	Programmes de détention et de renvoi
	Programme de perquisition informatique et de récupération des éléments de preuve (PIREP)

En collaboration avec les principaux intervenants internes, l'équipe d'évaluation a élaboré un modèle logique pour les activités du Programme des enquêtes criminelles liées à la LIPR. Les résultats immédiats et intermédiaires suivants ont été déterminés :

• renforcement des compétences et des connaissances des enquêteurs;
• partenariats solides et efficaces;
• taux de condamnation correspondant aux objectifs du Programme;
• processus d'exécution de la loi et d'enquête équitable et efficace;
• dissuasion de la perpétration d'infractions à la LIPR;
• renforcement de la capacité de réagir aux infractions à la LIPR.

Les questions d'évaluation sont énoncées au schéma 3.

Schéma 3 : Questions d'évaluation

Sujet d'évaluation	Questions d'évaluation
	Le Programme des enquêtes criminelles (LIPR) est-il pertinent?
Pertinence	Y a-t-il un besoin concret et permanent nécessitant le maintien du Programme des enquêtes criminelles (LIPR)?
	Le programme correspond-il aux priorités, aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral, et en quoi contribue-t-il aux résultats ministériels?
	Le Programme des enquêtes criminelles (LIPR) donne-t-il les résultats prévus?
Rendement –Atteinte des résultats prévus	Dans quelle mesure la structure de gouvernance du Programme des enquêtes criminelles (LIPR) est-elle efficace?
	Les priorités des enquêtes criminelles sont-elles établies en vue d'atteindre les résultats prévus?
	Les enquêteurs possèdent-ils les compétences et les connaissances nécessaires pour effectuer de façon efficace les activités d'enquête et d'exécution de la loi connexes au Programme?
	Le personnel du Programme des enquêtes criminelles (LIPR) dispose-t-il des outils nécessaires pour soutenir son travail?
	Dans quelle mesure le programme a-t-il permis d'établir et de maintenir les partenariats nécessaires pour soutenir et exécuter le programme?
	Dans quelle mesure le Programme des enquêtes criminelles a-t-il renforcé sa capacité d'intervention en matière d'infractions à la LIPR?
	Le processus d'enquête du programme est-il équitable et efficace?
	Dans quelle mesure les efforts déployés par les enquêtes criminelles de l'ASFC appuient-ils les poursuites fructueuses donnant lieu à une condamnation?
	Les activités de programme ont-elles permis de dissuader des personnes de commettre des infractions à la LIPR?
	Dispose-t-on de ressources suffisantes pour exécuter les activités des enquêtes criminelles liées à la LIPR, et l'affectation des ressources est-elle harmonisée avec les domaines à risque élevé?
	Existe-t-il des méthodes plus efficientes et plus efficaces pour exécuter les activités d'enquêtes criminelles?
	L'exécution du Programme des enquêtes criminelles (LIPR) a-t-elle eu des répercussions inattendues ou imprévues?

Méthode d'évaluation

Les méthodes de recherche suivantes ont été adoptées :

Examen et analyse des documents et des données

Les évaluateurs ont examiné les principaux documents suivants : les rapports et les documents de planification, les organigrammes, les documents décrivant les rôles et les responsabilités et les rapports de gestion de l'ASFC, ainsi que la correspondance interne sur la structure de gouvernance du Programme des enquêtes criminelles et les activités liées à la LIPR. En outre, on a examiné les documents de communication, tels que les rapports annuels de la DEC, les communiqués et les rapports médiatiques connexes, ainsi que la correspondance ministérielle.

Les données des systèmes internes et des domaines de programme de l'ASFC ont été examinées et analysées, y compris les statistiques sur les activités et les résultats des activités d'enquêtes criminelles portant sur les infractions à la LIPR. De la même façon, on a examiné les données budgétaires et les dépenses afin d'évaluer la rentabilité des activités de programme.

Examen de la documentation

Dans le cadre de l'évaluation, on a procédé à l'examen de la littérature grise et des présentations d'organismes privés à l'intention de diverses entités gouvernementales provinciales et fédérales (p. ex., la récente présentation par la Société canadienne de consultants en immigration au ministère du Travail, Cabinet du ministre de l'Ontario sur la protection des travailleurs étrangers temporaires). L'évaluation a également reposé sur un examen de l'information publique provenant d'autres pays qui ont mené des activités semblables, comme le Royaume-Uni, les États-Unis et l'Australie.

Entrevues approfondies avec les principaux intervenants

On a réalisé des entrevues individuelles et des entrevues collectives (schéma 4) avec soixante-et-une personnes.

Schéma 4 : Nombre de personnes interrogées

Catégorie d'entrevue	Nombre de personnes interrogées
Personnel de direction de l'ASFC à l'AC	10
Personnel régional de direction de l'ASFC	29
Personnel de direction et employés de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC)	9
Personnel de direction et employés de la Gendarmerie royale du Canada (GRC)	5
Personnel de direction et employés du Service des poursuites pénales du Canada (SPPC)	7
Intervenants du secteur privé	1
Total	61

Visites d'emplacements

On a effectué des visites d'emplacements dans trois régions.[ 13 ] Ces visites ont permis à l'équipe d'évaluation d'examiner les différentes approches et les différents modèles utilisés au sein des diverses régions pour exécuter le Programme.

Groupes de réflexion

L'équipe d'évaluation a mis sur pied trois groupes de réflexion dans chacun des trois emplacements visités. Chaque groupe de réflexion était composé de quatre à six enquêteurs dont la responsabilité première consistait à enquêter sur les présumées infractions à la LIPR. Les intrants de ces séances ont aidé l'équipe d'évaluation à comprendre le contexte opérationnel dans lequel les activités d'enquêtes criminelles sont réalisées.

Limites des activités de recherche de l'évaluation

Les budgets des enquêtes criminelles sont décentralisés et gérés à l'échelle régionale. L'évaluation a porté sur les données financières en fonction des centres de coûts. Les centres de coûts ne correspondent pas aux secteurs d'activités, comme les enquêtes liées à la LIPR et à la Loi sur les douanes; par conséquent, on n'a pu isoler avec exactitude les coûts propres aux enquêtes liées à la LIPR.

Étant donné que les données financières et les données sur le rendement pour l'exercice 2009-2010 ont été mises au point pendant la rédaction du présent rapport, ce dernier ne contient pas toutes les données de 2009-2010. Dans la mesure du possible, on a utilisé les données financières et les données sur le rendement de l'exercice 2009-2010 pour l'établissement des données ou les calculs.

Le Système de gestion de l'information des enquêtes des douanes (SGIED) est le principal système d'information utilisé par les enquêteurs pour gérer les cas liés au programme. Le SGIED a été conçu à l'origine pour soutenir les enquêtes en matière de douanes. Puisque ce système ne permet pas de répondre entièrement aux besoins relatifs aux enquêtes en matière d'immigration, l'évaluation a fait face à des limites de données dans plusieurs domaines. Par conséquent, il n'a pas été possible de déterminer si les cas faisant l'objet de poursuites sont ceux qui permettront le plus vraisemblablement d'atteindre les résultats et les priorités du Programme.

Principales constatations - Pertinence

Nécessité de maintenir le Programme

Y a t il un besoin concret et permanent nécessitant le maintien du Programme des enquêtes criminelles (LIPR)?

La nécessité d'attirer des travailleurs hautement compétents, à titre temporaire ou permanent, a entraîné l'élargissement des programmes liés aux travailleurs. Le Programme des travailleurs étrangers temporaires vise à s'assurer que les travailleurs canadiens sont protégés contre la concurrence engendrée par les migrants illégaux, et que les travailleurs étrangers ne sont pas exploités par les employeurs et les exploitants d'entreprise. Le Canada a enregistré une augmentation du nombre des personnes admises avec un permis de travail temporaire. En 2006, 139 076 travailleurs étrangers sont entrés au Canada. En 2009, ce nombre atteignait 178 640.[ 14 ]

Le nombre d'étudiants étrangers présentant une demande de permis pour étudier au Canada est passé de 87 221 en 2004 à 120 405 en 2009. Le taux global d'approbation des demandes est demeuré assez constant, ayant oscillé entre 85 et 82 % au cours de la même période.[ 15 ]

La catégorie de l'expérience canadienne (CEC) a été conçue pour faciliter la transition à la résidence permanente des travailleurs qualifiés admissibles ayant une expérience de travail au Canada et des ressortissants étrangers qui sont diplômés d'universités et de collèges canadiens. Bien que l'on ait traité que 23 demandes dans cette catégorie en 2008, leur nombre a augmenté considérablement en 2009, passant à 2 213. Au premier trimestre de 2010, 1 007 demandes ont été traitées.[ 16 ]

La menace de fraude en matière d'immigration et la nécessité d'enquêter et de renvoyer les cas en vue d'intenter des poursuites continueront probablement de croître en raison des tendances et des prévisions en matière d'immigration. En 2010, CIC prévoit admettre entre 240 000 et 265 000 immigrants au Canada, ainsi que de 185 000 à 220 000 travailleurs étrangers et de 85 000 à 95 000 étudiants étrangers.[ 17 ] Les répondants interrogés dans le cadre de cette évaluation ont souligné l'importance de s'assurer que les infractions éventuelles commises par des travailleurs et des étudiants étrangers qui présentent une demande pour entrer ou séjourner au Canada font effectivement l'objet d'une enquête, et que les contrevenants sont poursuivis lorsque cela est justifié.

Le schéma 5[ 18 ] montre que, en 2009-2010, des accusations ont été portées en vertu de la LIPR dans 185 cas, contre 132 cas en 2006-2007. Cette augmentation montre que l'activité criminelle persiste et continue de présenter une menace pour l'intégrité du régime d'immigration du Canada, pour les Canadiens et pour les migrants eux-mêmes.[ 19 ]	Une poursuite intentée au niveau du bureau désigne un cas visant un fait unique et isolé qui peut se produire à un bureau d'entrée et pour lequel on dispose d'éléments de preuve concernant l'infraction commise. Ce cas exige un suivi élémentaire pour renvoyer le cas à la Couronne aux fins de poursuite.[ 20 ]
	Un cas complexe dépasse le simple incident et les éléments de preuve peuvent être difficiles à obtenir. Par conséquent, il faut du personnel d'enquête supplémentaire et, éventuellement, il faut utiliser des techniques d'enquête spécialisées et des mandats de perquisition.[ 21 ]

Schéma 5 : Type et nombre de cas pour lesquels des accusations ont été portées en vertu de la LIPR, par exercice[ 22 ]

	2006-2007	2007-2008	2008-2009	2009-2010
Cas complexe	91	124	25	36
Poursuite intentée au niveau du bureau	41	91	258	149
Total	132	215	283	185

Harmonisation avec les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et le mandat de l'ASFC

Le programme correspond il aux priorités, aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral, et en quoi contribue-t-il aux résultats stratégiques de l'ASFC?

Le discours du Trône de 2008 indique que « La sécurité trouve sa source dans le respect de la liberté, de la démocratie, des droits de la personne et de la primauté du droit. Quand ces valeurs sont en péril, la sécurité et la prospérité du monde entier sont menacées ».[ 23 ] Le Programme des enquêtes criminelles (LIPR) soutient directement la priorité du gouvernement fédéral consistant à maintenir un Canada sûr et sécuritaire en veillant à ce que ceux qui présentent une menace pour l'intégrité des lois de l'immigration du Canada soient identifiés, qu'ils fassent l'objet d'une enquête et que leur cas soit renvoyé au SPPC pour qu'on intente des poursuites.

Les récentes décisions rendues par la cour provinciale[ 24 ] dans les cas liés à la LIPR appuient la nécessité de mener des enquêtes et d'intenter des poursuites en cas d'infraction afin de contribuer à la sécurité du Canada et de sa population. Par exemple, dans une décision rendue en 2007 dans le cas d'une personne accusée en vertu de la LIPR de fausse présentation, la Cour a déclaré que « l'intérêt public englobe la question de sécurité nationale et internationale. Le Canada doit être perçu comme un pays qui ne tolère pas les immigrants illégaux. Il doit être perçu comme un pays qui protège l'intégrité de notre sécurité nationale ».[ 25 ]

Le ministre responsable de CIC a déterminé que la fraude commise par des consultants en immigration de pays tiers constituait une priorité et il a récemment soulevé cette question devant le Comité permanent de la citoyenneté et de l'immigration. Les modifications proposées à la LIPR créeraient une nouvelle infraction propre aux activités des intermédiaires de pays tiers. Les changements devraient entraîner une augmentation du nombre de renvois et imposer davantage de pressions sur le Programme. Ces changements complètent également les autres initiatives actuelles du gouvernement en matière d'immigration, comme la réforme du système d'octroi de l'asile et la mise en œuvre d'outils biométriques pour l'identification des demandeurs de visa lorsqu'ils arrivent à un point d'entrée au Canada.

Bien que les deux paliers de gouvernement fédéral et provincial aient tous deux des rôles et des responsabilités à assumer en matière d'immigration en vertu d'accords fédéraux-provinciaux, la LIPR est une loi fédérale qui octroie au ministre responsable de l'ASFC le pouvoir d'appliquer la Loi, y compris le pouvoir d'enquêter, d'arrêter et de renvoyer ceux qui commettent des infractions sanctionnées par la Loi. La jurisprudence ne fait état d'aucune contestation du pouvoir du ministre au regard de la LIPR.[ 26 ]

Les rôles et les responsabilités de l'ASFC sont établis par la Loi sur l'Agence des services frontaliers du Canada, qui stipule que l'Agence « est chargé de fournir des services frontaliers intégrés contribuant à la mise en œuvre des priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique, et facilitant le libre mouvement des personnes et des biens qui respectent toutes les exigences imposées sous le régime de la législation frontalière».[ 27 ] L'enquête sur les infractions criminelles en vertu de la LIPR correspond à l'obligation de l'ASFC de soutenir les priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique décrites dans la Loi sur l'ASFC.

Au début de 2007, l'ASFC et la GRC ont signé un accord[ 29 ] délimitant les responsabilités de l'ASFC et de la GRC en matière d'enquêtes liées à la LIPR. Après avoir examiné la lettre d'intention, l'équipe d'évaluation a conclu que les nouvelles responsabilités étaient, en général, compatibles avec le mandat de l'ASFC en matière de gestion frontalière. En réponse aux questions d'entrevue relatives à la division des rôles et des responsabilités et à la nécessité de maintenir le Programme des enquêtes criminelles, les trois quarts[ 30 ] des répondants ont indiqué que les rôles et les responsabilités décrites dans la lettre d'intention correspondent au mandat de l'ASFC en matière de gestion frontalière et de sécurité.

Les objectifs du Programme des enquêtes criminelles, relatifs à la dissuasion et au renforcement des capacités d'intervention en cas d'infractions à la LIRP au moyen d'enquêtes et de poursuites, contribuent à l'atteinte du résultat stratégique de l'ASFC. Ainsi, la prise en charge des responsabilités en vertu de la LIPR demeure justifiée.

Principales constatations – Rendement

Atteinte des résultats prévus

Dans quelle mesure la structure de gouvernance du Programme des enquêtes criminelles (LIPR) est-elle efficace?

Les personnes interrogées travaillant dans les unités régionales des enquêtes criminelles, de l'exécution de la loi dans les bureaux intérieurs et du renseignement connaissaient le mandat et les objectifs des enquêtes criminelles et ont démontré qu'elles possédaient une bonne compréhension de leurs responsabilités et de leurs rôles respectifs rattachés aux activités des enquêtes criminelles. Les documents, comme le bulletin trimestriel et le Rapport annuel de la DEC, et les séances d'information dispensées par les unités régionales des enquêtes criminelles et la DEC contribuent tous à cette compréhension. En outre, certaines régions ont fourni des tableaux de seuils au personnel des points d'entrée afin de s'assurer que les agents des services frontaliers comprennent le moment où ils doivent communiquer avec les unités des enquêtes criminelles.

Certains gestionnaires régionaux de CIC ont souligné le manque de clarté des fonctions de ces unités des enquêtes criminelles, voire même leur ignorance de l'existence d'unités. En vertu du protocole d'accord conclu entre l'ASFC et CIC, l'ASFC fournit des services de renseignement à CIC. Par conséquent, les renseignements de CIC sur les contraventions possibles à la LIPR sont généralement communiqués à l'ASFC par l'entremise des unités régionales du renseignement, qui les communiquent ensuite, au besoin, aux unités régionales des enquêtes criminelles. Dans certaines régions, il y a ainsi peu d'échanges entre les unités régionales de CIC et les unités régionales des enquêtes criminelles. Étant donné que le personnel des bureaux régionaux de CIC ne connaît pas les rôles et les responsabilités de l'ASFC, les unités d'enquête peuvent ne pas recevoir les renvois qui font partie de leur responsabilité.

Le CCAC est un organisme de règlement des conflits de la haute direction qui encadre les activités de l'ASFC et de la GRC. Selon les récents comptes rendus et les entrevues réalisées auprès des membres du Comité dans le cadre de la présente évaluation, peu de problèmes en rapport avec les enquêtes menées en vertu de la LIPR ont été soulevés jusqu'à présent. En général, les unités régionales des enquêtes criminelles convoquent des réunions directes avec la GRC pour régler les problèmes soulevés, notamment leurs rôles et leurs responsabilités respectifs dans une enquête donnée.

Créé en 2007, le Groupe de travail sur la lutte contre la fraude[ 33 ] est composé de représentants de l'ASFC, de CIC et de RHDCC.[ 34 ] Il a pour but de déterminer et d'échanger l'information stratégique et ciblée pouvant intéresser le renseignement. En outre, le Groupe de travail communique de l'information sur les activités d'exécution de la loi dans les bureaux intérieurs et les enquêtes sur les cas visant des documents frauduleux et de fausses présentations. Il examine également comment coordonner l'échange de l'information à l'échelle horizontale et les rapports sur les activités de lutte contre la fraude et sur les produits conçus et réalisés pour aider toutes les régions.[ 35 ] Le groupe de travail a permis de faciliter la liaison entre les organisations jouant un rôle dans la prévention de la fraude en matière d'immigration, et d'assurer ainsi une meilleure compréhension des rôles et responsabilités de chacun.

Les priorités des enquêtes criminelles sont-elles établies pour atteindre les résultats prévus?

En 2007-2008, la DEC a élaboré un outil fondé sur des critères d'évaluation pour aider les gestionnaires régionaux à classer par ordre prioritaire les cas pouvant faire l'objet d'une enquête. Bien que le secteur de programme assure le suivi du nombre et de la source des renvois, il ne détermine pas si les types de renvois qui, en fin de compte, donnent lieu à une enquête correspondent à l'objectif et aux priorités du Programme, sauf pour ce qui est de déterminer si le cas est classé comme un cas complexe ou une poursuite intentée au niveau du bureau. Sur les 4 268 pistes reçues en 2009-2010 (schéma 6), 1 075 (25,2 %), ont donné lieu à l'ouverture d'un cas et fait l'objet d'une enquête.[ 36 ] Des accusations ont ainsi été portées dans 185 cas visés par la LIPR. Sur ce nombre, 36 (19,5 %) étaient des cas complexes et 149 (80,5 %) étaient des poursuites intentées au niveau du bureau.

Les enquêteurs possèdent-ils les compétences et les connaissances nécessaires pour effectuer de façon efficace les activités d'enquête requises et les activités d'exécution de la loi connexes au Programme?

Les postes d'enquêteur sont classés au niveau FB-05 et représentent une possibilité de promotion pour bon nombre d'employés du groupe FB. Par conséquent, les unités des enquêtes criminelles attirent habituellement les enquêteurs du groupe des agents des services frontaliers (ASF), ainsi que des secteurs du renseignement et de l'exécution de la loi dans les bureaux intérieurs. Parmi les personnes affectées à des postes des enquêtes criminelles, un plus grand pourcentage possèdent de l'expérience dans le domaine des douanes comparativement au domaine de l'immigration. Cependant, le nombre d'enquêteurs débutants possédant de l'expérience dans les deux domaines est en progression.[ 37 ] De plus, certaines régions (p. ex., les Prairies) ont mis sur pied une équipe dédiée aux enquêtes rattachées à la LIPR afin d'accélérer l'acquisition des connaissances et le renforcement des capacités.

La majorité des personnes interrogées ont indiqué que la LIPR est une loi complexe et qu'il est difficile de comprendre la pleine étendue des autorisations et des pouvoirs que la Loi confère à l'ASFC. Les enquêteurs doivent posséder de vastes connaissances sur le processus d'enquête criminelle (p. ex., s'assurer de la recevabilité de la chaîne des éléments de preuve au tribunal, savoir comment et quand établir un mandat de perquisition), ainsi que sur les pouvoirs législatifs et les obligations légales. Les personnes interrogées et les participants aux groupes de réflexion ont indiqué que, de par leur nature même, les cas complexes exigent de meilleures compétences pour ce qui est de l'utilisation des mandats de perquisition et des ordonnances de communication.[ 38 ] En outre, la jurisprudence se rapportant à la Loi est relativement nouvelle et encore en cours d'élaboration. Par conséquent, l'ASFC doit investir du temps et de l'énergie supplémentaires pour s'assurer que les cas soumis au tribunal sont bien documentés et qu'ils sont en mesure de résister à toute contestation judiciaire.

Bien que la DEC n'ait pas procédé à une analyse pour déterminer si les compétences et les connaissances actuelles des enquêteurs soutiennent le changement d'orientation du Programme, selon les procureurs publics interrogés dans le cadre de l'évaluation, les compétences et les connaissances des enquêteurs en matière de préparation de mémoires au tribunal se sont considérablement améliorées. De pair avec les directeurs et les gestionnaires de l'ASFC, ils ont également indiqué que les enquêteurs devaient parfaire leurs compétences dans les secteurs du droit pénal, des techniques d'entrevue, de la préparation lié au mandat de perquisition et de la réalisation d'enquêtes judiciaires.

Alors que la Direction de la formation et de l'apprentissage (DFA) est en voie de mettre la dernière main à un parcours d'apprentissage pour les enquêteurs, cet outil ne s'appliquera qu'aux cours existant actuellement ou à ceux qui sont en cours d'élaboration afin de combler les lacunes déjà décelées. Au moment de l'évaluation, il n'y avait aucun plan visant à déceler les lacunes qui pourraient survenir en cours de route. Ainsi, le parcours d'apprentissage n'offrira pas de formation destinée à combler les lacunes éventuelles.[ 39 ]

Le nombre total de postes d'enquêteur à l'échelle nationale pour l'exercice 2008-2009 s'élevait à 210. Entre 2007-2008 et 2009-2010, 129 enquêteurs ont suivi la formation des enquêteurs.

Tous les participants ayant rempli les formulaires d'évaluation du cours offert en septembre 2009 et en mars 2010[ 40 ] ont indiqué que leurs attentes à l'égard du cours avaient été satisfaites et qu'ils étaient confiants ou très confiants qu'ils utiliseraient les connaissances et les compétences acquises à leur retour au travail. Ils ont aussi fait état d'un certain nombre de problèmes qui doivent être réglés. Par exemple, les participants ont suggéré d'accorder plus de temps à la LIPR et à une composante de simulation en cour.[ 41 ]

Les participants aux groupes de réflexion, qui avaient précédemment suivi ce cours, auraient aimé obtenir davantage de réponses aux questions propres à leurs cas et un contenu plus exhaustif sur la LIPR, en particulier sur les pouvoirs et les autorisations conférés par la Loi aux enquêteurs et sur les mandats de perquisition. On n'a procédé à aucune évaluation après la formation du cours CFE en vue de déterminer l'incidence du cours sur le rendement au travail et s'il procure ou non aux enquêteurs les compétences et les connaissances nécessaires pour être efficaces au travail.

Selon les personnes interrogées à l'échelle régionale, l'absence de distinction entre les sanctions réglementaires et les sanctions pénales en vertu de la LIPR et les conséquences associées à chacune ne sont pas clairement comprises par les ASF.[ 42 ] Lorsqu'un ASF interroge une personne pour déterminer son admissibilité ou lorsqu'il examine les sanctions réglementaires à l'encontre d'une personne, il n'est pas tenu d'avertir cette personne. Cependant, s'il a des motifs raisonnables de croire qu'une infraction criminelle a été commise, l'ASFC doit avertir la personne interrogée avant que l'entretien ne commence. Selon les procureurs du SPPC, l'absence d'un avertissement empêche « régulièrement » d'intenter des poursuites.[ 43 ]

La prise de notes insuffisante lors des entrevues sur l'admissibilité figure également parmi les autres problèmes que les procureurs de la Couronne du SPPC éprouvent « régulièrement ». Une entrevue réglementaire par un ASF devrait être utile dans une poursuite pénale. Ainsi, dans le cadre d'une poursuite semblable, la Couronne tiendra un voir-dire[ 44 ] des réponses et des déclarations fournies par la personne à l'ASF afin de déterminer si elles ont été fournies volontairement,[ 45 ] et elle demandera à l'ASF de témoigner à la lumière des notes (contenant les réponses ou la déclaration) qu'il a prises durant l'entrevue. Les lacunes relatives à la prise de notes d'entrevue réduisent la probabilité que les réponses et les déclarations soient admises au tribunal. L'évaluation n'a pu démontrer que les notes d'entrevue de piètre qualité avaient entraîné un rejet des accusations portées en vertu de la LIPR.

La direction de l'ASFC à l'AC a fait remarquer que les nouveaux ASF ne recevaient aucune formation sur le rôle des enquêtes criminelles ni sur l'incidence de leur propre travail sur les cas qui font l'objet d'une poursuite (p. ex., prise de notes) dans le cadre du Programme de formation des recrues pour les points d'entrée (FORPE). Afin de combler cette lacune, la plupart des régions intègrent une séance de sensibilisation aux enquêtes criminelles dans le calendrier de la formation régionale en cours d'emploi, lorsque le temps et les ressources le permettent.

Le personnel du Programme des enquêtes criminelles (LIPR) dispose-t-il des outils nécessaires pour soutenir son travail?

Dans son plan d'activités de 2009-2010, la DEC indique que le Système constitue un enjeu important pour l'avancement du programme. Les difficultés posées par le SGIED ont été invoquées par tous les enquêteurs, tous les gestionnaires et tous les directeurs à l'AC et dans les régions.

Le SGIED est accessible dans toutes les régions. Le Rapport annuel de la DEC de 2008-2009 fait état des efforts actuellement déployés pour renforcer les fonctionnalités du SGIED. Les améliorations, comme l'accès en mode « lecture seulement » pour les autres domaines de programme de l'ASFC (comme le Renseignement), donnaient suite à un rapport du Bureau du vérificateur général qui soulignait la nécessité d'utiliser les données du renseignement et des enquêtes pour évaluer les personnes désirant participer aux programmes des voyageurs fiables (p. ex., NEXUS, EXPRES).[ 46 ] Ces améliorations n'ont pas encore été mises en œuvre. Ainsi, la DEC effectue chaque mois le contrôle d'une centaine de noms dans le SGIED en réponse aux demandes des autres domaines de programme de l'ASFC.

À titre de système de gestion des cas, le SGIED manque de fonctionnalités. Il n'est pas possible d'effectuer le suivi de la résolution des cas et de l'attribuer aux processus des enquêtes criminelles comme moyen de déceler les problèmes effectifs ou potentiels avec le processus proprement dit ni de déterminer comment l'enquête a été menée. Par exemple, un dossier d'enquête qui a été rejeté par le SPPC ou qui ne donne pas lieu à une condamnation pourrait être attribué à des activités faisant partie du processus des enquêtes criminelles, une mesure corrective pourrait être prise et permettrait d'assurer une amélioration continue. En outre, étant donné que la capacité de produire des rapports du SGIED est rudimentaire, il faut extraire manuellement les données du système, ce qui exige beaucoup de temps et d'efforts de la part du personnel de la DEC.

Un rapport de 2009 sur la refonte du SGIED, produit par la Direction générale de la technologie de l'ASFC, a conclu que le SGIED devait être remplacé en raison du fait que la plateforme sur laquelle il repose est désuète et non standard, du volume croissant des demandes de renseignements qui est lourd à gérer du point de vue des systèmes, et de la fonctionnalité accrue nécessaire par suite des responsabilités supplémentaires dont a hérité le programme des enquêtes criminelles.[ 47 ]

Dans les installations munies de technologies, les procureurs et les tribunaux exigent que les déclarations soient enregistrées sur cassettes vidéo ou audio. De cette manière, le tribunal est en bien meilleure position pour évaluer le caractère volontaire des déclarations puisque le juge peut observer ou entendre la personne interrogée pour évaluer son comportement afin de démontrer clairement que l'on n'a pas eu recours à la coercition durant l'entrevue. Des membres du personnel régional de l'ASFC et des procureurs du SPPC ont invoqué la mauvaise qualité de l'enregistrement électronique des entrevues et les transcriptions non professionnelles des entrevues comme motifs d'entrave pour les enquêtes et comme motifs de la non-recevabilité des éléments de preuve au tribunal.

Les directions générales des opérations et du contrôle travaillent actuellement à l'élaboration d'un « bureau modèle » pour les enquêteurs et d'une analyse des besoins en matière de matériel. Tant l'analyse des besoins que le « bureau modèle » correspondront aux exigences en matière d'installation et de matériel des unités régionales des enquêtes, et comprendront des éléments tels que des salles d'entrevue équipées, du matériel de communication et des véhicules sécurisés pour les enquêteurs transportant des contrevenants.

Dans quelle mesure le programme a-t-il permis d'établir et de maintenir les partenariats nécessaires pour soutenir et exécuter le programme?

Les unités des enquêtes criminelles lancent le processus des enquêtes criminelles au moyen des renvois. Par exemple, un renvoi peut émaner d'un ASF qui a des doutes sur la validité de l'identité d'un étranger qui est arrivé au point d'entrée ou d'un agent d'exécution de la loi dans les bureaux intérieurs qui signale aux unités régionales des enquêtes qu'un étranger est revenu au Canada, habituellement clandestinement, sans autorisation, étant donné qu'il avait fait précédemment l'objet d'une mesure de renvoi. Au cours des quatre dernières années, le nombre de renvois a augmenté, étant passé de tout juste 1 000 au cours de l'exercice 2005-2006 à plus de 4 200 en 2009-2010 (schéma 6).[ 48 ] Les points d'entrée ont constitué la principale source de renvois au cours des trois derniers exercices.

L'examen des documents et les données des entrevues indiquent qu'il n'existe aucun protocole de renvoi.[ 49 ] Par conséquent, les renvois relatifs à une activité criminelle possible visée par la LIPR peuvent être confiés à n'importe quelle entité suivante : les unités régionales du renseignement ou d'exécution de la loi dans les bureaux intérieurs ou des partenaires externes, comme la GRC. On n'a pu établir clairement si tous les renvois aboutissaient dans une unité régionale d'enquête. Étant donné que la majorité des renvois émanent des ASF dans les points d'entrée, des régions (comme le Québec et la RGT) ont fourni un tableau des seuils aux ASF. Ce tableau indique quand les ASF doivent renvoyer un cas aux enquêtes criminelles au lieu de transmettre l'information aux unités du renseignement ou d'exécution de la loi dans les bureaux intérieurs.

Schéma 6 : Sources des renvois des enquêtes criminelles pour l'exercice 2009-2010[ 50 ]

Sources des renvois	Nombre de renvois
ASFC - Point d'entrée	2 674
ASFC - Exécution de la loi dans les bureaux intérieurs	264
ASFC - Renseignement	354
ASFC - Douanes (vérification de l'observation)	34
Citoyenneté et Immigration Canada	57
Agence frontalière étrangère	67
Informateur	182
Produit à l'interne et opérations policières conjointes (OPC)	205
GRC	102
Autre service de police	87
Autre	242
Total	4 268
Nombre de cas ouverts	1 075 (25,2 %)

À l'heure actuelle, il n'existe qu'un seul mécanisme de rétroaction au cas par cas aux sources de renvoi sur l'utilité des renseignements communiqués aux unités des enquêtes criminelles. Les personnes interrogées à l'interne et à l'externe et ayant effectué des renvois indiquent qu'elles sont souvent informées par hasard, ou grâce à leur propre suivi, de l'état de ces renvois (p. ex., ceux qui n'ont pas fait l'objet d'une enquête, ceux qui font actuellement l'objet d'une enquête, ceux qui font l'objet d'une poursuite par le SPPC). Elles aimeraient également recevoir de la rétroaction sur la qualité des renseignements qu'elles ont communiqués dans les renvois.

Chaque année, l'ASFC consulte les organismes partenaires, comme CIC et le SPPC, et échange de l'information avec eux concernant les tendances générales relatives à la fraude en matière d'immigration. Cet exercice conjoint d'établissement des priorités pourrait aider les partenaires à déterminer la stratégie la plus efficace pour surmonter les enjeux liés à l'intégrité de la LIPR et du programme de l'immigration lui-même. Les mariages de convenance perpétuent la fraude dans la mesure où l'étranger marié qui a été admis au Canada par des moyens frauduleux peut parrainer des parents qui désirent entrer au Canada. Le fait d'enquêter sur ces cas et d'intenter des poursuites procure un moyen de dissuasion. Cependant, si les unités des enquêtes criminelles poursuivent ce genre de cas, le processus est entravé par la difficulté de trouver des éléments de preuve suffisants à l'appui d'une poursuite.

En vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, les renseignements personnels peuvent être communiqués uniquement aux organismes ayant un statut « d'organisme d'enquête ».[ 51 ] L'Agence possède ce statut pour les enquêtes liées aux douanes et travaille actuellement en collaboration avec le ministère de la Justice en vue d'obtenir ce statut pour les enquêtes réalisées en vertu de la LIPR.[ 52 ] Tant que ce statut ne lui aura pas été octroyé, l'échange de l'information avec d'autres ministères demeurera un enjeu. En l'absence de ce statut pour les cas visés par la LIPR, le processus d'obtention des renseignements prend du temps, les renseignements ne sont pas nécessairement communiqués et le cas n'est pas renvoyé en vue d'intenter des poursuites. Même si cette délégation aidera le domaine de programme à obtenir de l'information auprès de certains ministères, elle ne résoudra pas les questions d'échange de l'information avec des ministères, comme Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC).

La Loi sur le RHDCC comprend sa propre clause sur la protection des renseignements personnels et, à ce titre, la Loi sur la protection des renseignements personnels ne s'applique pas. Actuellement, l'Agence collabore au cas par cas avec RHDCC; par exemple, en cas de fraude présumée liée à une demande d'avis concernant l'impact sur le marché du travail,[ 53 ] RHDCC communiquera les renseignements consignés par l'employeur faisant l'objet d'une enquête. La DEC n'assure pas le suivi du nombre de cas pour lesquels on a eu besoin de renseignements de RHDCC. Par conséquent, l'évaluation n'a pu déterminer l'ampleur du problème ni son incidence sur des cas précis.

Dans quelle mesure le Programme des enquêtes criminelles a-t-il renforcé sa capacité de prendre des mesures face aux infractions commises en vertu de la LIPR?

Au cours de la première année où elle a effectué des enquêtes liées à la LIPR (2006-2007), l'ASFC a porté 212 accusations en vertu de la Loi. En 2009 2010, 208 accusations se sont ajoutées, pour un total de 420 accusations (schéma 7).[ 54 ]

Les priorités présentées dans le plan d'activités de la DEC liées à la LIPR de 2009-2010 consistaient à « axer davantage l'exécution de la loi de l'immigration sur les cas complexes de fraude en matière d'immigration comme le passage de clandestins, les documents frauduleux et les fausses présentations de consultants ».[ 55 ] Cependant, en 2009-2010, sept accusations seulement ont été portées en vertu de l'article 117 (organisation illégale d'entrée au Canada - passage de clandestins) représentant 1,6 % des accusations portées. Les accusations portées en vertu de l'article 126 (fausses présentations de consultants) sont passées de 45 en 2008-2009 à 23 en 2009-2010 et ont représenté 5,4 % des accusations portées, toutes les accusations sauf deux étaient des cas de poursuites intentées au niveau du bureau. Les accusations portées en vertu de l'article 122 (documents frauduleux) se sont chiffrées à 147 en 2009-2010 contre 226 en 2008-2009. Le nombre des accusations portées dans ces trois domaines prioritaires a diminué légèrement en 2009-2010, par rapport aux données de 2008-2009, et le pourcentage relatif que ces domaines représentent par rapport au total des accusations portées a légèrement diminué, passant de 42,6 % en 2008-2009 à 41,5 %.

Comme l'illustre le schéma 7, 47 % des accusations de 2009-2010 ont été portées en vertu de l'alinéa 124(1)a) (infraction générale) et de l'article 127 (fausses présentations). Les accusations portées en vertu de l'alinéa 124(1)a) comprennent les infractions visant aussi bien une personne qui a fait l'objet d'une mesure d'expulsion antérieure et est rentrée illégalement au Canada, qu'un étranger qui a été engagé par un employeur ayant contrevenu à la loi.

En 2009-2010, le nombre des accusations portées dans les cas complexes pour des infractions liées à l'emploi non autorisé d'un étranger[ 56 ] a augmenté de 190 % (29 accusations contre 10) par rapport au nombre d'accusations portées en 2008-2009. En outre, en 2009-2010, le nombre des accusations portées dans les cas complexes en vertu des articles liés aux documents et à la fraude de documents[ 57 ] a augmenté de 191,7 % par rapport à l'exercice 2008 2009 (35 accusations contre 12).

Schéma 7 : Nombre d'accusations portées en vertu de la LIPR, par article de la LIPR et par exercice[ 58 ]

Article de la LIPR[ 59 ]	2006-2007		2007-2008		2008-2009		2009-2010
	Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe	Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe	Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe	Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe
117	4	3	2	6	5	2	3	4
118	1		1	2
119		1
122	15	24	54	69	214	12	112	35
124(1)a)[ 60 ]	24	74	68	84	189	11	104	25
124(1)b)	3	2		7	1
124(1)c)		12		1	1	10		29
126	2	15	11	23	45		21	2
127	16	8	38	38	112	22	59	12
129(1)c)			1
131		4	11	3	8	2	9
131				4	16		4
Laissé en blanc					2		4
Nombre total d'accusations	68	144	191	235	593	60	318	108

Il est intéressant de noter que si la GRC conserve la responsabilité des enquêtes sur la traite de personnes, l'ASFC a porté quatre accusations en vertu de l'article 118 en 2006-2007 et en 2007-2008. Selon la direction de la DEC, il est probable que cela se soit produit par suite de l'application de l'élément « tromperie » de cet article à un cas qui était vraisemblablement un cas de passage de clandestins plutôt qu'un cas réel de traite de personnes.

Schéma 8 : Nombre de cas uniques[ 61 ] pour lesquels des accusations ont été portées en vertu de la LIPR, par exercice

	2006-2007	2007-2008	2008-2009	2009-2010
Cas complexe	91	125	25	36
Poursuite intentée au niveau du bureau	41	90	258	149
Total	132	215	283	185

Une analyse des données de 2009-2010 montre que les activités d'enquête changent quelque peu pour se concentrer sur les cas complexes et correspondent davantage aux priorités du Programme. Alors qu'une part importante des accusations sont portées dans les cas de poursuites intentées au niveau du bureau par rapport aux cas complexes, le pourcentage de cas complexes a augmenté en 2009-2010 (schéma 8). En 2008-2009, les cas complexes représentaient 8,8 % du nombre total de cas pour lesquels des accusations en vertu de la LIPR ont été portées. En 2009-2010, ce pourcentage avait atteint 19,5 %.

Par le passé, les plans d'activités annuels de la DEC fournissaient des cibles à atteindre au cours de l'exercice suivant en matière de nombre de poursuites intentées au niveau du bureau et de cas complexes. Les unités régionales des enquêtes criminelles ont continuellement dépassé les cibles fixées par la DEC, tant pour les cas complexes que pour les poursuites intentées au niveau du bureau. Les personnes interrogées de l'ASFC des régions et à l'AC ont indiqué que les régions se concentrent souvent sur les poursuites faciles intentées au niveau du bureau afin de « maintenir les chiffres à la hausse » et que ces cas ne reflètent pas nécessairement les priorités du Programme. Pour prévenir cette situation, la DEC a décidé d'arrêter de fournir des cibles pour les poursuites intentées au niveau du bureau, mais les a conservées pour les cas complexes traités en 2009-2010.[ 62 ] On a établi des cibles pour les cas complexes afin d'envoyer un message clair aux régions sur l'importance de ce type de cas.

En 2008-2009, 88 cas d'enquêtes criminelles pouvant être liés à l'initiative de la CEC ont été ouvert (schéma 9).

Schéma 9 : Cas liés à la CEC ouverts et conclus, accusations portées et déclarations de culpabilité - 2008-2009[ 64 ]

2008-2009	Nombre d'enquêtes criminelles ouvertes	Nombre de cas ayant fait l'objet d'une accusation		Nombre de cas conclus	Nombre de cas ayant fait l'objet d'une déclaration de culpabilité
Fraude en matière d'immigration - emploi	55	7	1		1
Fraude en matière d'immigration - étudiant	7	0	0		0
Fraude en matière d'immigration – consultant*	26	2	1		1
TOTAL	88[ 65 ]	9	2		2

*Nota :Les dossiers visant des consultants ne portent pas tous sur des cas de fraude visant des étudiants ou des employeurs et des travailleurs.

Compte tenu de la hausse importante du nombre de demandes dans cette catégorie reçues par CIC en 2009-2010 et au cours du premier trimestre de 2010-2011, ces chiffres risquent d'augmenter.

Le processus d'enquête du programme est-il équitable et efficace?

Les appels de décisions rendues à l'égard des cas d'enquêtes criminelles relèvent du SPPC. Selon la DEC, il n'y a pas de cas connus pour lesquels des condamnations en vertu de la LIPR ont été renversées en appel. Il existe un cas dans lequel une accusation portée en vertu de l'article 117 de la LIPR (Organisation d'entrée illégale au Canada – Passage de clandestins) contre un travailleur humanitaire a été abandonnée après examen de l'intention de la politique sous-jacente liée à cet article de loi. On a, par conséquent, émis une nouvelle politique de l'ASFC pour porter des accusations en vertu de l'article 117.[ 66 ]

Dans quelle mesure les efforts déployés par les enquêtes criminelles de l'ASFC appuient-ils les poursuites fructueuses donnant lieu à une condamnation?

Schéma 10 : Cas conclus en vertu de la LIPR - de 2006-2007 à 2009-2010[ 67 ]

	2006-2007		2007-2008			2008-2009			2009-2010
	Poursui-te intentée au niveau du bureau	Cas complexe	Poursui-te intentée au niveau du bureau	Cas complexe	Poursui-te intentée au niveau du bureau	Cas complexe		Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe
Nombre de cas conclus[ 68 ]	34	62	61	121	217	23		188	42
Nombre de cas avec au moins un verdict de culpabilité	29	57	57	114	194	20		163	39
Taux de condamna-tion	85 %	92 %	93 %	94 %	89 %	87 %		87 %	93 %

Comme le démontre le schéma 10, le nombre de cas complexes et de poursuites intentées au niveau du bureau conclus en 2007-2008 est très différent du nombre de cas conclus en 2008-2009. La différence est probablement attribuable à la modification des définitions de poursuite intentée au niveau du bureau et de cas complexe qui sont entrées en vigueur en 2007-2008.

Étant donné que la LIPR ne comporte pas de prescription pour les infractions punissables par voie de déclaration sommaire de culpabilité,[ 69 ] la disposition du Code criminel relative au délai de prescription de six mois s'applique.[ 70 ] En comparaison, le délai de prescription est de trois ans pour la Loi sur les douanes et de huit ans pour la Loi de l'impôt sur le revenu.

Étant donné que les infractions à l'immigration peuvent être commises au moment où les déclarations sont faites dans le cadre d'une demande de visa présentée dans une mission à l'étranger, il peut s'écouler un temps considérable entre le moment où l'infraction est commise et le moment où l'ASFC peut commencer son enquête. L'ASFC doit alors enquêter rapidement ou abandonner une enquête à cause du manque de temps. Ainsi, le défaut de respecter le délai de prescription du Code criminel limite souvent les options en matière d'exécution de la loi de l'ASFC aux sanctions prévues par la loi (p. ex., délivrance d'une mesure de renvoi). Le nombre d'enquêtes abandonnées à cause du délai de prescription n'est pas connu.

Les activités de programme ont-elles permis de dissuader des personnes de commettre des infractions à la LIPR?

Dans plusieurs entrevues avec des intervenants, on a indiqué que, en raison de l'absence de jurisprudence, les peines imposées (amendes et incarcération) sont généralement aux niveaux minimaux autorisés en vertu de la LIPR. Le schéma 11 fournit les montants des amendes et le nombre de jours d'incarcération pour les trois derniers exercices. Si, au cours de cette période, le montant des amendes imposées a augmenté quelque peu, le nombre de jours d'emprisonnement a en revanche considérablement augmenté (environ 55 %) en 2008-2009 par rapport à l'exercice précédent. Cette hausse peut être attribuable au développement de la jurisprudence en vertu de la LIPR, et au fait que les activités des enquêtes criminelles sont axées sur les cas qui sont jugés par les tribunaux car ils représentent une plus grande menace pour l'intégrité de la LIPR.

Schéma 11 : Renseignements sur les amendes et les peines imposées en vertu de la LIPR pour les cas conclus[ 71 ]

Exercice	Nombre de cas conclus	Amendes imposées ($)	Incarcération (jours)
2006-2007	96	14 700	6 051
2007-2008	182	94 250[ 72 ]	16 601
2008-2009	240	20 162	25 742

Le nombre de contrevenants récidivistes figure parmi les indicateurs de rendement utilisés par le Programme pour déterminer si les activités de programme constituent un moyen de dissuader la perpétration d'infractions. De 2006 à 2009, 240 personnes ayant précédemment fait l'objet d'une mesure de renvoi sont revenues au Canada sans autorisation et ont été par la suite accusées et poursuivies pour une infraction.[ 73 ] Sur ces 240 personnes, seulement 21 (8,8 %) avaient déjà fait l'objet d'accusations criminelles et de poursuites en vertu de la LIPR. Ce nombre ne prend pas en compte les personnes qui, après avoir fait l'objet d'une mesure de renvoi, sont revenues sans autorisation au Canada puis ont été renvoyées de nouveau sans que des accusations criminelles aient été portées ni les personnes qui ont été accusées par un autre organisme d'exécution de la loi, comme la GRC.

Sur le nombre total d'accusations portées dans les cas visés par la LIPR en 2009-2010, 67,9 % des cas de poursuites intentées au niveau du bureau et 32,1 % des cas complexes ont fait l'objet d'accusations par procédure sommaire[ 74 ] (schéma 12). Bien que la décision finale concernant le choix du type de poursuite d'un cas, par procédure sommaire ou par mise en accusation, repose sur le SPPC, les accusations par procédure sommaire ont probablement un effet moins dissuasif que les accusations par mise en accusation étant donné que les peines rattachées aux premières sont moins élevées.

Schéma 12 : Accusations par procédure sommaire et par mise en accusation en vertu de la LIPR, par type de cas et par exercice

Type d'accusation	2007-2008		2008-2009		2009-2010
	Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe	Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe	Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe
Procédure sommaire	118	136	405	32	180	85
Mise en accusation	52	70	131	19	67	16
Inconnu	21	29	57	9	71	7
Total	191	235	593	60	318	108

Les partenaires externes interrogés ont déclaré que la DEC doit faire connaître ses réussites afin de dissuader les contrevenants potentiels. En 2009-2010, les unités des enquêtes criminelles ont conclu 230 cas. Trente-deux articles de presse parus entre le 1er avril 2009 et le 1er avril 2010 ont mentionné l'ASFC et fait état d'accusations criminelles portées ou de travaux d'enquête réalisés en vertu de la LIPR. Seulement huit de ces articles[ 75 ] attribuent précisément les activités d'enquêtes criminelles de l'ASFC au fait que les contrevenants ont été accusés et poursuivis. Aucun des articles trouvés ne critiquent les activités de l'ASFC. Les personnes interrogées ont clairement indiqué que le fait de faire connaître davantage les réussites de l'ASFC par des communiqués de presse et des campagnes de publicité destinés aux collectivités touchées aiderait grandement à dissuader la perpétration d'infractions à la LIPR.

L'évaluation a indiqué que d'autres pays avaient mis en œuvre des campagnes à grand déploiement pour faire connaître leurs réussites. Par exemple, en janvier 2008, l'Agence frontalière du Royaume-Uni (UKBA) a diffusé une campagne de trois semaines à la radio et dans la presse écrite pour sensibiliser la population aux nouvelles amendes imposées pour l'embauche de travailleurs illégaux.[ 76 ] L'Agence a indiqué que la publicité et les campagnes de promotion constituent des moyens importants de dissuasion pour « les travailleurs illégaux et le passage de clandestins » et pour « encourager l'observation des lois ».[ 77 ] Au cours de la même année, l'UKBA a arrêté 6 050 contrevenants présumés en matière d'immigration, soit une hausse d'environ 20 % par rapport à 2007.[ 78 ] En outre, l'Agence britannique a également intenté 2 250 poursuites fructueuses et imposé des sanctions, soit une hausse de 40 % par rapport aux résultats de 2007.[ 79 ] L'évaluation n'a pu trouver d'éléments de preuve permettant de lier directement ces résultats à la campagne de publicité.

Démonstration de l'efficience et des économies réalisées

Dispose-t-on de ressources suffisantes pour exécuter les activités des enquêtes criminelles liées à la LIRP, et l'affectation des ressources est-elle harmonisée avec les domaines à risque élevé?

Il n'est pas possible de distinguer les dépenses engagées pour les enquêtes liées à la LIPR des autres activités d'enquêtes criminelles. Le Programme des enquêtes criminelles est en grande partie financé par les affectations de services votés. Au cours de l'exercice 2005-2006, avant d'assumer la responsabilité des enquêtes rattachées à la LIPR, l'ASFC a dépensé 14 766 601 $ en enquêtes criminelles. En 2008-2009, cette dépense avait été portée à 21 623 323 $ (schéma 13), soit une augmentation de 46,4 %. Cette augmentation des dépenses est principalement attribuable à deux facteurs. En premier lieu, environ 17 % de l'augmentation découle des fonds reçus par l'entremise de l'initiative de la catégorie de l'expérience canadienne (CEC) en prévision de la recrudescence des fraudes en matière d'immigration. En deuxième lieu, les fonds ont été attribués et dépensés par suite de la conclusion de la convention collective des FB et du reclassement des postes d'enquêteur au groupe et au niveau FB-5, et représentaient environ 21 % de l'augmentation totale des dépenses.[ 80 ]

Schéma 13 : Programme des enquêtes criminelles – Dépenses totales – Toutes les unités[ 81 ]

	2005-2006	2006-2007	2007-2008	2008-2009
Frais généraux	2 217 309	1 741 765	2 055 045	2 716 905
Salaires	12 549 292	11 911 169	12 824 148	18 906 418
Total	14 766 601	13 652 934	14 879 193	21 623 323

En 2005-2006, 85 % des dépenses totales des activités d'enquêtes criminelles provenaient des régions. En 2008-2009, ce pourcentage avait atteint 90,6 %. Parallèlement, au cours de la même période, les dépenses de programmes de l'AC ont fléchi, passant de 15 % à 9,4 % des dépenses totales (schéma 14). Le schéma 15 illustre les dépenses par région.

Schéma 14 : Programme des enquêtes criminelles – Dépenses totales par exercice et par région et AC[ 82 ]

	2005-2006	2006-2007	2007-2008	2008-2009
AC	3 090 366	2 397 248	2 484 844	2 778 031
Régions	11 676 235	11 255 686	12 394 349	18 845 292
Total	14 766 601	13 652 934	14 879 193	21 623 323

Schéma 15 : Programme des enquêtes criminelles - Dépenses totales par exercice et par région[ 83 ]

	2007-2008	2008-2009
Québec	3 104 702	5 050 902
Nord de l'Ontario	750 969	1 007 848
Windsor-St.Clair	787 849	1 331 246
Niagara-Fort Erie	477 425	947 645
Région du Grand Toronto	3 095 444	4 187 590
Prairies	1 726 429	2 128 995
Pacifique	2 437 070	2 900 637

En 2007-2008, l'Agence a porté des accusations dans 487 cas au total (schéma 16). Au cours du même exercice, les dépenses de salaires et de frais généraux des régions où les activités d'enquête ont lieu totalisaient 12 394 349 $.[ 84 ] Cela représente un coût moyen de 24 450 $ par cas pour lequel des accusations ont été portées. En comparaison, en 2008-2009, les dépenses des régions se sont élevées à 18 845 292 $, et l'Agence a porté des accusations dans 582 cas, pour un coût moyen de 32 380 $ par cas, ce qui représente une hausse des frais par cas de 27,2 %. Étant donné que la conversion des FB a entraîné une hausse des dépenses de programme de 21 %, les coûts d'ensemble réels par cas ont augmenté au cours de la période visée. Cependant, on a enregistré des variantes importantes dans le coût moyen par cas d'une région à l'autre (schéma 17). Trois régions ont dépassé le coût moyen : Québec, Windsor–St.Clair et les Prairies. Entre 2007-2008 et 2008-2009, le coût par cas a diminué dans les régions du Nord de l'Ontario, de Niagara–Fort Erie et du Grand Toronto.

Schéma 16 : Nombre total de cas uniques ayant donné lieu à une accusation et coût moyen par cas et par exercice[ 85 ]

Exercice	Nombre de cas ayant donné lieu à une accusation	Coût moyen par cas
2007-2008	487	25 450 $
2008-2009	582	32 380 $

Schéma 17 : Coût par cas unique ayant donné lieu à une accusation, par région et par exercice[ 86 ]

Région	2007-2008			2008-2009			Modifi- cation	Modifi- cation en %
	Nombre de cas ayant donné lieu à une accusation	Dépenses totales($)	Coût par cas	Nombre de cas ayant donné lieu à une accusa- tion	Dépenses totales($)	Coût par cas	Augmen- tation ou diminu- tion($) par cas	Augmentation ou Diminution par rapport à l'exercice précédent par cas
Québec	91	3 104 702 $	34 118 $	81	5 050 902 $	62 356 $	28 238 $	82,8 %
Nord de l'Ontario	49	750 969 $	15 326 $	68	1 007 848 $	14 821 $	-505 $	-3,3 %
Windsor–St.Clair	60	477 425 $	7 957 $	67	1 331 246 $	19 869 $	11 912 $	149, 7 %
Niagara–Fort Erie	48	787 849 $	16 414 $	79	947 645 $	11 996 $	-4 418 $	-26,9 %
GTA	87	3 095 444 $	35 780 $	122	4 187 590 $	34 325 $	-1 455 $	-4,1 %
Prairies	31	1 726 429 $	55 691 $	35	2 128 995 $	60 828 $	37 395 $	9,2 %
Pacifique	85	2 437 070 $	28 671 $	85	2 900 637 $	34 125 $	5 454 $	19 %

En outre, le coût par cas n'est pas réparti par type de cas (c.-à.-d, accusation portée au niveau du bureau et cas complexe). Le fait de mettre l'accent sur les cas complexes augmentera le coût par cas étant donné que ce type de cas nécessite au moins deux enquêteurs et prend au moins un an à régler. Cependant, dans les régions qui ont enregistré une hausse du coût par cas, le nombre de cas complexes ayant donné lieu à une accusation a diminué au cours de la même période. Par exemple, en 2007-2008, dans la région du Québec, des accusations ont été portées dans 23 cas complexes contre 18 cas en 2008-2009. De même, dans la région de Windsor–St.Clair, des accusations ont été portées dans six cas complexes en 2007-2008 contre trois cas complexes en 2008-2009, et dans la région des Prairies, le nombre est passé de huit en 2007-2008 à cinq en 2008-2009.

Alors que le nombre de cas pour lesquels des accusations ont été portées en vertu de la LIPR a augmenté de façon importante depuis 2006, au cours des quatre derniers exercices, le nombre des enquêtes et des cas pour lesquels des accusations ont été portées en vertu de la Loi sur les douanes a oscillé entre 250 et 350 cas (schéma 18). La proportion globale de poursuites intentées au niveau du bureau en vertu de la Loi sur les douanes par rapport aux cas complexes a changé en 2008-2009 comparativement à l'exercice 2007-2008; en 2007-2008, les poursuites intentées au niveau du bureau ont représenté 83,6 % des cas pour lesquels des accusations ont été portées en vertu de la Loi sur les douanes. En 2008-2009, ce pourcentage est passé à 88,5 %; cependant, il a légèrement diminué en 2009-2010, s'établissant à 84,7 %. Cette augmentation est probablement attribuable en partie à l'accent mis sur les cas « plus faciles » pour répondre aux objectifs. C'est aussi vraisemblablement une indication de la capacité réduite de traiter des cas complexes visant les douanes, comme une fraude commerciale.

Schéma 18 : Nombre total de cas uniques pour lesquels des accusations ont été portées, par loi, par type de cas et par exercice

	2006-2007		2007-2008		2008-2009		2009-2010
	Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe	Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe	Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe	Poursuite intentée au niveau du bureau	Cas complexe
LIPR	41	91	90	125	258	25	149	36
Loi sur les douanes	290	55	225	44	294	38	204	37

Les gestionnaires régionaux de l'ASFC ont indiqué que la principale question qu'ils se posent pour décider de porter une accusation est de déterminer s'il est dans l'intérêt public d'intenter une poursuite.[ 88 ] Étant donné que la vaste majorité des personnes qui sont accusées d'avoir commis une infraction criminelle en vertu de la LIPR sont des ressortissants étrangers, on pourrait avancer que l'on servira davantage l'intérêt public en renvoyant les contrevenants qu'en engageant des frais rattachés à la tenue d'enquêtes, au processus judiciaire et, éventuellement, aux peines d'emprisonnement. Le coût d'un renvoi varie de 1 050 $ à 15 000 $ par cas selon la nécessité d'affecter ou non un accompagnateur et selon la destination.[ 89 ] Le coût moyen par jour d'emprisonnement d'un détenu oscille entre 170 $ et 200 $.

La direction régionale de l'ASFC indique que la majorité des accusations portées contre des Canadiens sont liées à l'embauche illégale ou non autorisé d'étrangers [article 124(1)c)] et les infractions documentées liées à la traite de personnes (article 117). Les citoyens canadiens représentent de 10 % à 28 % de la charge de travail de la direction régionale. Les cas visant des citoyens canadiens ont tendance à être des cas complexes. De plus, les enquêtes criminelles constituent la seule voie possible pour les cas impliquant des Canadiens, puisque les sanctions réglementaires comme les renvois ne s'appliquent pas aux citoyens.

Existe-t-il des méthodes plus efficientes et plus efficaces pour exécuter les activités d'enquêtes criminelles?

L'unité des enquêtes criminelles de la région des Prairies poursuit actuellement un cas en collaboration avec l'unité du renseignement de l'ASFC et la GRC en appliquant la méthode de gestion des cas graves (GCG).[ 90 ] Bien que cette méthode exige plus de deux enquêteurs pour un dossier,[ 91 ] ils ne sont pas tenus d'y travailler à temps plein, ce qui leur laisse du temps pour se consacrer parallèlement à d'autres enquêtes. L'unité croit que cette méthode permettra de réduire à peu près de moitié le temps nécessaire pour enquêter sur un cas complexe. La DEC appuie la méthode de GCG pour les enquêtes sur les cas complexes visant des documents frauduleux, les fausses présentations et les fausses présentations de consultants, ainsi que la localisation de nombreux témoins et le suivi de paiements et de transactions financières.

Une équipe de projet dans la région du Pacifique est actuellement composée de cinq enquêteurs et d'un analyste du renseignement.[ 92 ] Le projet offre un point de contact unique aux partenaires. Lors du lancement initial du projet, les renvois ont été analysés, et les cinq principaux renvois déterminés par l'analyste ont été sélectionnés pour faire l'objet d'une enquête. Au moment de la présente évaluation, les enquêtes qui en résultent se poursuivent. Le processus de sélection permanent n'a pas été déterminé, et aucune décision n'a été prise quant à la poursuite du projet.

L'exécution du Programme des enquêtes criminelles a-t-elle des répercussions inattendues ou imprévues?

Selon les personnes interrogées des bureaux régionaux de l'ASFC et de la GRC, lorsqu'un cas est ouvert, on ne peut déterminer son évolution. L'ASFC a enquêté sur quatre cas en vertu de l'article 118 (traite de personnes). En principe, ces cas relèvent de la GRC.

La lettre d'intention définit le « crime organisé » en se fondant sur la définition du Code criminel.[ 93 ] Actuellement, il y a une variante dans l'interprétation de la définition entre les détachements de la GRC, ce qui crée de la confusion chez les agents et entraîne le chevauchement d'activités. Les cadres supérieurs de la DEC et de la GRC ont indiqué que cette confusion découle de la définition générale de « crime organisé » du Code criminel et que, aux fins des enquêtes de la LIPR, le terme doit s'appliquer uniquement aux cas qui exigent des techniques policières hautement spécialisées, comme les dispositifs d'écoute clandestine sur fil et certains types de surveillance.

Principales conclusions, recommandations et réponse de la direction

Dans l'ensemble, l'évaluation a permis de constater que le Programme des enquêtes criminelles (LIPR) constitue un élément clé pour assurer l'intégrité du programme de l'immigration du Canada et de sa législation frontalière. Il soutient la priorité du gouvernement fédéral de maintenir un Canada sûr et sécuritaire en veillant à ce que ceux qui présentent une menace pour l'intégrité des lois de l'immigration du Canada soient identifiés, qu'ils fassent l'objet d'une enquête et qu'ils soient poursuivis. En outre, les enquêtes relatives aux infractions criminelles désignées dans la LIPRconstituent une responsabilité claire de l'ASFC, laquelle contribue au résultat stratégique de l'ASFC de s'assurer que la population du Canada est protégée contre les risques liés à la frontière. Les rôles et les responsabilités assumés par les divers organismes partenaires (l'ASFC, CIC, le SPPC et la GRC) correspondent aux mandats de chaque organisme et sont définis dans les protocoles d'entente et les accords connexes.

L'ASFC a réalisé de solides progrès depuis qu'elle a pris en charge la responsabilité des enquêtes criminelles sur les infractions à la LIPRen 2006‑2007. Le nombre de renvois aux unités des enquêtes criminelles de toutes sources a doublé. En quatre ans, de 2006-2007 à 2009-2010, le nombre des accusations portées a augmenté de 40,2 %.[ 94 ] Le taux de condamnation pour les cas ayant fait l'objet d'une poursuite demeure élevé (environ 90 %). En 2005-2006, avant d'assumer les responsabilités relatives aux enquêtes liées à la LIRP, l'ASFC avait dépensé 14 766 601 $ pour les enquêtes criminelles. En 2008-2009, les dépenses ont augmenté de 46,4 %, pour passer à 21 623 323 $. Toutefois, 17 % des dépenses représente une hausse de ressources découlant de l'initiative de CEC et 21 % est attribuable à la conversion FB.[ 95 ] On ne connaît pas la part réelle du budget consacrée auxenquêtes et aux poursuites liées à la LIPR.

Aucune analyse détaillée n'a été effectuée afin de déterminer l'incidence des enquêtes liées à la LIPR sur les autres activités des enquêtes criminelles. Les personnes interrogées reconnaissent que l'on continue de vouloir atteindre ou dépasser les objectifs d'enquête établis par la Division des enquêtes criminelles (DEC) de l'ASFC. En d'autres termes, on ne se concentre pas toujours sur les priorités énoncées dans le plan d'activités annuel de 2009-2010. L'évaluation a permis de constater que le Programme a de la difficulté à concrétiser sa vision, notamment dans le domaine de la formation, de la mesure du rendement, ainsi que du système et des outils nécessaires à l'exécution du travail.

Les procureurs publics et les gestionnaires et directeurs régionaux de l'ASFC ont déterminé qu'il était nécessaire d'améliorer les compétences et les connaissances des enquêteurs dans les secteurs du droit pénal, des techniques d'entrevue, de l'obtention et de l'exécution des mandats de perquisition et des enquêtes judiciaires. En outre, les personnes interrogées et les participants aux groupes de réflexion ont indiqué que les cas complexes, de par leur nature même, exigent un plus haut niveau de compétence dans ces domaines. Même si la Direction de la formation et de l'apprentissage de l'ASFC met la dernière main au parcours d'apprentissage des enquêteurs, cet outil ne s'appliquera qu'aux cours existants et, par conséquent, ne tiendra pas compte des lacunes qui pourraient exister dans la formation actuelle des enquêteurs.

Les principaux indicateurs de rendement du Programme sont le nombre de cas renvoyés au Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) aux fins de poursuite, le nombre de cas pour lesquels l'ASFC porte des accusations et le taux de condamnation. En outre, le nombre et la source des renvois sont consignés et font l'objet d'un suivi. Cependant, il n'est pas possible de lier un cas au niveau de menace ou de risque à l'aide du système de gestion des cas. De plus, la citoyenneté[ 96 ] d'un contrevenant potentiel ou le programme de l'immigration en vertu duquel le suspect peut avoir présenté une demande ne fait pas l'objet d'un suivi. Il est donc difficile de déterminer si l'ASFC traite les « bons cas » et si les cas servent réellement à soutenir l'intégrité du programme de l'immigration.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé de :

Recommandation 1 : La Direction générale des programmes élabore une justification et une stratégie qu'elle met en œuvre. La stratégie devrait inclure un plan de mise en œuvre détaillée, traiter des questions notées dans ce rapport et inclure les points suivants :

• une analyse des répercussions sur les autres activités des enquêtes criminelles découlant de cette attention;
• un modèle de gouvernance qui facilitera les partenariats et l'échange de renseignements avec les partenaires internes et externes;
• un cadre de mesure du rendement pour assurer que suffisamment d'informations sont disponibles pour établir des rapports et surveiller les activités de programme et les budgets connexes;
• une analyse des besoins en matière de formation pour cerner les exigences relatives aux connaissances et aux compétences à la fois pour les enquêteurs et les agents des services frontaliers (ASF);
• un profil de risque de cas pour aider les régions au moment de la sélection de cas et pour s'assurer de mettre l'accent sur les cas à risque élevé.

****

Les améliorations apportées au Système avaient été définies au préalable. Par exemple, un rapport du Bureau du vérificateur général de 2007 mentionnait la nécessité d'utiliser le renseignement et les données sur les enquêtes pour évaluer les personnes désirant participer aux divers programmes des voyageurs fiables. Les améliorations prévues ou en cours comprennent l'accès supplémentaire en mode « lecture seulement » pour les employés des autres programmes de l'ASFC, des options de recherche améliorées, la mise à jour des listes déroulantes actuelles et l'ajout de nouveaux champs. Jusqu'à présent, aucune de ces améliorations n'a été intégrée au SGIED. En fait, dans son plan d'activités de 2009-2010, la DEC indique que le Système constitue la principale difficulté qui nuit à la progression du Programme.  Un rapport de la Direction générale de la technologie de l'ASFC vient appuyer ce point de vue en concluant qu'il est parfaitement justifié de remplacer le SGIED.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé de :

Recommandation 2 : La Direction générale des programmes doit améliorer ou remplacer le SGIED afin de mieux soutenir la collecte et la production de renseignements sur le rendement du Programme.

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En 2009-2010, les unités des enquêtes criminelles ont conclu 230 cas. Cependant, au cours du même exercice, huit articles seulement ont paru dans la presse sur quatre cas uniques ayant donné lieu à des condamnations pour des infractions criminelles à la LIPR, ce qui souligne précisément le mérite des activités des enquêtes criminelles de l'ASFC.

Les personnes interrogées ont indiqué à l'unanimité que la communication des résultats du Programme par l'entremise des médias et la sensibilisation des intervenants et des collectivités touchées au Canada et à l'étranger contribuera au résultat de programme portant sur la dissuasion. Elles ont également indiqué que l'atteinte de ce résultat de programme, c'est-à-dire la dissuasion de commettre des infractions à la LIPR, est actuellement entravée par le manque de communication des résultats du Programme.

Les autorités frontalières d'autres pays, comme l'agence frontalière du Royaume-Uni, ont reconnu l'importance des campagnes de sensibilisation comme moyen de dissuasion de la fraude en matière d'immigration. Par exemple, en 2007-2008, afin de « dissuader les travailleurs illégaux et le passage de clandestins et d'encourager l'observation des lois »,[ 97 ] l'agence frontalière du Royaume-Uni a lancé une campagne médiatique pour sensibiliser la population aux nouvelles amendes imposées en cas d'embauche de travailleurs illégaux. Aucune donnée n'était disponible concernant l'incidence de la campagne médiatique sur la dissuasion.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé de :

Recommandation 3 : La Direction générale des programmes doit collaborer avec la Direction des communications afin d'élaborer et de mettre en œuvre une stratégie de communication pour le Programme des enquêtes criminelles visant à dissuader la commission d'infractions criminelles à la LIPR.

Annexes

Annexe A: Abbréviations et acronymes

Abréviation/Acronyme	Définition et description
AID	Arrivant incorrectement documenté
CCN AC	Comité consultatif national de l'a'Administration centrale
CEC	Catégorie de l'expérience canadienne
CEHD	Comité d' d'évaluation de la haute direction
CFE	Cours de formation des enquêteurs
CGHD	Comité de gestion de la haute direction
CIC	Citoyenneté et Immigration Canada
DEC	Division des enquêtes criminelles
DFA	Direction de la formation et de l' apprentissage
ETP	Équivalent temps plein
GCG	Gestion des cas graves
GRC	Gendarmerie royale du Canada
LIPR	Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés
RHDCC	Ressources humaines et Développement des compétences Canada
RPP	Rapport sur les plans et les priorités
SGIED	Système de gestion de l'information des Eenquêtes des douanes
SPPC	Service des poursuites pénales du Canada
SSOBL	Système de soutien aux opérations des bureaux locaux

 

Annexe B: Nom et déscription des articles de la LIPR

Article de la LIPR	Nom de l'article	Description de l'article
18(1)	Contrôle	Quiconque cherche à entrer au Canada est tenu de se soumettre au contrôle visant à déterminer s'il a le droit d'y entrer ou s'il est autorisé, ou peut l'être, à y entrer et à y séjourner.
52(1)	Interdiction de retour	L'exécution de la mesure de renvoi emporte interdiction de revenir au Canada, sauf autorisation de l'agent ou dans les autres cas prévus par règlement.
117	Organisation d'entrée illégale au Canada – Entrée illégale	(1) Commet une infraction quiconque sciemment organise l'entrée au Canada d'une ou plusieurs personnes non munies des documents ― passeport, visa ou autre ― requis par la présente loi ou incite, aide ou encourage une telle personne à entrer au Canada. Peines ― moins de dix personnes (2) L'auteur de l'infraction visant moins de dix personnes est passible, sur déclaration de culpabilité : a) par mise en accusation : (i) pour une première infraction, d'une amende maximale de cinq cent mille dollars et d'un emprisonnement maximal de dix ans, ou de l'une de ces peines, (ii) en cas de récidive, d'une amende maximale de un million de dollars et d'un emprisonnement maximal de quatorze ans, ou de l'une de ces peines; b) par procédure sommaire, d'une amende maximale de cent mille dollars et d'un emprisonnement maximal de deux ans, ou de l'une de ces peines. Peines ― 10 personnes et plus 3) L'auteur de l'infraction visant un groupe de dix personnes et plus est passible, sur déclaration de culpabilité par mise en accusation, d'une amende maximale de un million de dollars et de l'emprisonnement à perpétuité, ou de l'une de ces peines. Consentement du procureur général du Canada Aucune poursuite sans consentement 4) Il n'est engagé aucune poursuite pour une infraction prévue au présent article sans le consentement du procureur général du Canada.
118(1)	Trafic de personnes	Commet une infraction quiconque sciemment organise l'entrée au Canada d'une ou plusieurs personnes par fraude, tromperie, enlèvement ou menace ou usage de la force ou de toute autre forme de coercition.
119	Débarquement de personnes en mer	Commet une infraction celui qui débarque en mer une ou plusieurs personnes, en vue d'inciter, d'aider ou d'encourager leur entrée au Canada en contravention avec la présente loi.
122	Documents	(1) Commet une infraction quiconque, en vue de contrevenir à la présente loi et s'agissant de tout document ― passeport, visa ou autre, qu'il soit canadien ou étranger ― pouvant ou censé établir l'identité d'une personne : a) l'a en sa possession; b) l'utilise, notamment pour entrer au Canada ou y séjourner; c) l'importe ou l'exporte, ou en fait le commerce.  Preuve (2) La preuve de tout fait visé au paragraphe (1) quant à un document laissé en blanc, incomplet, modifié, contrefait ou illégitime vaut, sauf preuve contraire, preuve de l'intention de contrevenir à la présente loi.
124(1)a)	Infraction générale	(1) Commet une infraction quiconque : a) contrevient à une disposition de la présente loi pour laquelle aucune peine n'est spécifiquement prévue ou aux conditions ou obligations imposées sous son régime;
124(1)b)	Infraction générale	b) échappe ou tente d'échapper à sa détention;
124(1)c)	Infraction générale	c) engage un étranger qui n'est pas autorisé en vertu de la présente loi à occuper cet emploi
126	Infraction en matière de fausses présentations	Commet une infraction quiconque, sciemment, incite, aide ou encourage ou tente d'inciter, d'aider ou d'encourager une personne à faire des présentations erronées sur un fait important quant à un objet pertinent ou de réticence sur ce fait, et de ce fait entraîne ou risque d'entraîner une erreur dans l'application de la présente loi.
127	Fausses présentations	Commet une infraction quiconque sciemment : a) fait des présentations erronées sur un fait important quant à un objet pertinent ou une réticence sur ce fait, et de ce fait entraîne ou risque d'entraîner une erreur dans l'application de la présente loi; b) communique, directement ou indirectement, peu importe le support, des renseignements ou déclarations faux ou trompeurs en vue d'encourager ou de décourager l'immigration au Canada; c) refuse de prêter serment ou de faire une déclaration ou une affirmation solennelle, ou encore de répondre à une question posée au cours d'un contrôle ou d'une audience.
129(1)d)	Infractions relatives aux agents	(1) Commet une infraction : d) quiconque entrave l'agent dans l'exercice de ses fonctions.
131	Aide	Commet une infraction quiconque, sciemment, incite, aide ou encourage ou tente d'inciter, d'aider ou d'encourager une personne à commettre l'infraction visée aux articles 117, 118, 119, 122, 124 ou 129 ou conseille de la commettre ou complote à cette fin ou est un complice après le fait; l'auteur est passible, sur déclaration de culpabilité de la peine prévue à la disposition en cause.